一、机动车（非法）拼装行为界定
1996年，原国家工商局、公安部、海关总署等单位在《关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告》中规定：未经国家有关部门批准，利用进口汽车（摩托车）车身、发动机（含发动机散件）、车架拼（组）装生产的，属于非法拼（组）装汽车（摩托车）；对利用国产汽车、摩托车总成、零部件非法拼（组）装车辆的行为，将另行规定处理办法。2001年6月13日实施的旧版《报废汽车回收管理办法》第二条规定：本办法所称拼装车，是指使用报废汽车发动机、方向机、变速器、前后桥、车架(以下统称五大总成)以及其他零配件组装的机动车。而2019年6月1日施行的新版《报废机动车回收管理办法》第十五条同样规定禁止任何单位或者个人利用报废机动车的五大总成和其他零部件拼装机动车，禁止拼装的机动车交易。
公安部在行业标准GA 802-2019《道路交通管理 机动车类型》中3.3项规定拼装车未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车；或者使用了报废、走私、事故后整车理赔的发动机（驱动电机）、方向机（转向器）、变速器、前后桥、车架（车身）等五大总成之一组装的机动车。可见传统意义上拼装车仅指使用报废等非法来源的车辆五大总成之一组装的机动车，而公安部门近年通过行业标准将此范围扩大到了未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车。
二、机动车改装行为界定
《机动车登记规定》（公安部124号令）第十条规定已注册登记的机动车有下列情形之一的，机动车所有人应当向登记地车辆管理所申请变更登记：（一）改变车身颜色的；（二）更换发动机的；（三）更换车身或者车架的；（四）因质量问题更换整车的；（五）营运机动车改为非营运机动车或者非营运机动车改为营运机动车等使用性质改变的；（六）机动车所有人迁出或迁入的。
2006年原交通部在《关于进一步加强道路运输车辆改装管理工作的通知》中，对非法改装（营运）车辆做了解释，非法改装道路运输车辆，是指未经有关部门批准，擅自改变已获得《道路运输证》车辆结构、构造或者特征的车辆。主要包括：
1．擅自改变车辆类型或用途。指擅自将客车改为货车、货车改为客车、普通货车改为专用货车、专用货车改为普通货车、卧铺客车改为座位客车、座位客车改为卧铺客车。
2．擅自改变车辆颜色。指擅自将驾驶室和车身改为与原车辆不同的外观颜色。
3．擅自改变车辆主要总成部件。指擅自更换与原车型不一致的发动机、变速箱、前桥、后桥或者车架；擅自更换车辆车身或者罐车罐体；擅自改变车辆悬架形式(空气悬架、复合悬架、钢板弹簧式悬架等悬架形式之间的改变)。
4．擅自改变车辆外廓尺寸或者承载限值。指擅自加高、加宽、加长、拆除货厢拦板或者增加车辆外廓尺寸；擅自增加或者减少轮胎数量；擅自增加或者减少车轴数量；擅自增加客车座位或者卧铺铺位。
不过，上述《通知》中也规定对于小型、微型道路客运车辆加装前后防撞装置，道路货运车辆加装防风罩、水箱、工具箱、备胎架等，道路运输车辆增加车内装饰等，在不影响安全和识别号牌的情况下，可由道路运输经营者自行决定，交通主管部门和道路运输管理机构不得将其认定为非法改装道路运输车辆。
公安部在行业标准GA 802-2019《道路交通管理 机动车类型》中3.4项规定：非法改装车未经国家有关部门批准，改变了已认证或已登记的结构、构造或者特征的机动车；或者使用了查封、抵押、盗抢骗机动车的发动机（驱动电机）等五大总成之一组装的机动车，同样做了扩大解释（包括了封、抵、盗抢的五大总成组装的情形）。另外，根据公安部行业标准GA 801-2019《机动车查验工作规程》的规定，在车辆年检时允许在车辆高度、外廓尺寸额外允许增加一定范围内，加装车顶行李架、出入口踏步件，更换散热器面罩（中网）、保险杠、轮毂，因此上述这几种情形虽然也改变了车辆登记结构和特征，但不被视为非法改装。
三、机动车生产与非法拼装、改装的区别
《道路交通安全法》第一百零三条第二、三、四款的法律责任，分别对应企业经许可生产的车辆质量不合格、未经许可擅自生产车辆和生产、销售拼装或（非法）改装车辆这三种违法行为，可见在立法层面已将机动车生产、拼装和非法改装区分开来。
机动车生产的过程是从各种零散配件组装成整车，一般是车辆生产企业使用全新的五大总成（发动机、方向机、变速器、前后桥、车架）和其他零配件，按一定的生产工序流程进行装配，最终组装出某一类型的机动车成品，实施者应是有一定规模且取得资质的生产企业，使用全新配件组装出某一类型的机动车。
机动车拼装虽然也是各种零配件组装成整车，但无论是未经许可而擅自生产机动车，还是使用报废等非法来源的车辆五大总成之一来组装，均已违反了相关法律法规要求。拼装对实施者并未有身份和资质的限定（如是否取得营业执照等），即使是取得了营业执照和许可的车企，如果采用了报废等非法来源的五大总成之一作为配件用于装配，同样会构成拼装机动车的违法行为。
而机动车非法改装与生产、拼装最大区别在于，并没有经历从各种零配件加工成整车的组装过程，而是在已组装（或基本组装）完成的整车基础上更换或增减各类配件。因我国对于专门从事车辆改装的经营活动也设定了资质许可（同属工信部门的准入），所以机动车改装可以分为：合法企业合法改装（取得资质企业按照许可车型和参数改装）、合法企业非法改装（取得资质企业未按照规定车型或参数改装）和非法企业非法改装（无资质企业擅自改装）这三种情形，其中后面两种均为非法改装行为。
四、相关的查处职权
（一）、未经许可擅自生产、销售机动车的行为
《道交法》第一百零三条第三款规定：擅自生产、销售未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型的，没收非法生产、销售的机动车成品及配件，可以并处非法产品价值3倍以上5倍以下罚款；有营业执照的，由工商行政管理部门吊销营业执照，没有营业执照的，予以查封，结合第一百零三条第一款、第二款内容，前两款均有明确的执法主体表述(国家机动车产品主管部门、质量技术监督部门)，但第三款中未明确执法主体，属哪个部门的职权之前一直存在争议。2008年以来，机动车生产的准入许可一直由工业和信息化部承担，根据国务院2015年10月发布的《关于先照后证改革后加强事中事后监管的意见》（国发[2015]62号）中表述的谁审批、谁监管，谁主管、谁监管的权责划分原则，在法律、法规、规章和政府分工均未明确其他部门对此负有监管和查处职权的情况下，理应由审批许可部门即工信部门履行监管和查处职责。
但现实情况是，2015年国务院上述《意见》发布后，工信部门仍未主动履行对未经许可擅自生产、销售机动车的查处职责。2017年，工信部、公安部、交通运输部、工商总局、质检总局五部委联合发布的《关于开展货车非法改装专项整治行动的通知》（工信厅装函〔2017〕21号）中仍然表述为对擅自生产、销售未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型的，生产、销售拼装的机动车或生产、销售擅自改装的机动车的，由工商行政管理部门根据相关认定意见，有营业执照的，吊销营业执照，没有营业执照的，予以查封；对属于《公告》内企业的，由工业和信息化主管部门依法依规进行处罚，可以清楚看出工信部门的表态，仅负责对已取得许可的机动车生产企业进行监管和处罚。
也有观点认为，机动车产品虽然是工信部门发准入许可，但市场监管部门同样具有开展强制性产品认证活动监督检查、查处强制性产品认证违法行为的职能，按照谁审批、谁监管的原则，也应对未经准入擅自生产、销售机动车的行为进行监管。这是对认证制度的误解，机动车的强制性产品认证并非行政许可，而是一种第三方合格评定活动，实施合格评定的主体并非市场监管部门而是第三方认证机构（企业性质），市监部门压根没有审批或许可，所以不适用国务院《意见》中谁审批、谁监管。
2019年6月1日施行的《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》终于解决了权属问题，第三十九条规定：违反本办法规定,未经准入擅自生产、销售道路机动车辆产品的，工业和信息化部应当依照《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零三条第三款的规定予以处罚。工信部作为机动车生产的唯一审批许可部门，通过部门规章主动赋权，承担了未经准入擅自生产、销售道路机动车辆产品的监管和处罚职权。
2020年7月，工信部、公安部、交通运输部、市监总局四部委发布了《关于开展货车非法改装专项整治工作的通知》（工信厅联通装函〔2020〕180号），与2017版对比，在对擅自生产、销售未经许可生产的机动车型等违法行为的监管查处职权的表述上有了明显变化，2020版《通知》明确规定：对擅自生产、销售未经国家机动车产品主管部门许可生产的机动车型的，提请工业和信息化部依据《道路交通安全法》《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》相关规定予以处理，进一步明确了工信部门对此类违法违规行为的监管和查处职责。
但也有个别地区已通过地方性立法，将该项款职权划给市场监管部门。例如2018年9月修正的《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第一百零五条规定：擅自生产、销售未经国家机动车产品主管部门许可生产的摩托车（含轻便摩托车）、动力装置驱动的三轮车、四轮车的，由工商行政管理部门没收非法生产、销售的摩托车（含轻便摩托车）、动力装置驱动的三轮车、四轮车，可以并处非法产品价值三倍以上五倍以下罚款；有营业执照的，由工商行政管理部门吊销营业执照，没有营业执照的，予以查封，该地方性法规与工信部门规章《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》的规定冲突。经向当地局了解，法制部门认为在地方性法规、规章与部门规章规定不一致的情况下，在辖区内应优先适用结合地方实际情况所制定的地方性法规或规章，即此项仍属市场监管部门职权。
综上，除个别地区有地方性法规作出特别规定外，对未经准入擅自生产、销售机动车的行为，现均应由工信部门负责查处。
（二）、生产、销售拼装的机动车
2001年版《报废汽车回收管理办法》第二十五条规定：利用报废汽车五大总成以及其他零配件拼装汽车或者出售报废汽车整车、五大总成、拼装车的，由工商行政管理部门没收报废汽车整车、五大总成以及其他零配件、拼装车，没收违法所得；违法所得在５万元以上的，并处违法所得２倍以上５倍以下的罚款；违法所得不足５万元或者没有违法所得的，并处５万元以上１０万元以下罚款。
实际上，将查处拼装车归为原工商部门职权是有历史渊源的。早在1986年国家经委、计委、工商局等单位制定的《关于加速老旧汽车报废更新的暂行规定》和1990年国家计委、国务院生产委等单位发布的《关于加强老旧汽车报废更新工作的通知》中就规定：对收购的报废汽车，回收单位要及时进行解体加工，发动机、前后桥、变速器、车架、方向机等几大总成的主要件，必须作废钢铁处理，禁止直接出售报废旧车和总成；对尚可使用的零件允许回收单位作价出售，但严禁拼装整车转卖，违者由工商行政管理机关查处，责令卖方赔偿买方的经济损失，并追究有关人员责任。1999年外经贸部、国家工商局等单位《关于执行<关于禁止非法拼（组）装汽车、摩托车的通告>的实施细则》规定：工商行政管理机关查扣非法拼（组）装汽车、摩托车，没收全部销售货款、未销售的车辆及进口的汽车、摩托车关键件；对于从事生产和经销非法拼（组）装汽车、摩托车的单位，给予生产或经销金额一倍以上的罚款。情节严重者，吊销营业执照。2001年国家工商总局在《关于非法拼（组）装汽车、销售报废汽车及五大总成可否按投机倒把行为定性处罚的问题的答复》（工商公字[2001]第244号）中详细解释违法行为发生在《报废汽车回收管理办法》颁布实施之前的，可依据《投机倒把行政处罚暂行条例》予以处罚；违法行为发生在《办法》颁布实施之后的，应按照《报废汽车回收管理办法》的有关规定，予以定性处罚。
但2019年6月1日施行的《报废机动车回收管理办法》则改变了原来的规定，该《办法》第二十二条第二款规定：利用报废机动车五大总成和其他零部件拼装机动车或者出售报废机动车整车、拼装的机动车的，依照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定予以处罚，将市监（原工商）部门的相关处罚权和罚则直接引至《道路交通安全法》，不再单独设定罚则。
据此，利用报废机动车五大总成和其他零部件拼装机动车、出售拼装车就变成了《道交法》第一百零三条第四款的生产、销售拼装的机动车，2019年6月起工信部门通过发布《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》这一规章，主动认领了《道交法》第一百零三条第三款的职权，而《道交法》第一百零三条第四款明确规定生产、销售拼装的机动车或者生产、销售擅自改装的机动车的，依照本条第三款的规定处罚，所以由工信部门承担对生产、销售拼装机动车的查处更为恰当。可以佐证的是，前述2020年四部委《通知》里也明确规定对生产、销售擅自改装的机动车的，或者倒卖合格证的生产、改装企业，提请工业和信息化部依据《道路交通安全法》《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》相关规定予以处理。
另外，对于机动车维修点拼装机动车的行为，《机动车维修管理规定》第二十二条规定：机动车维修经营者不得擅自改装机动车，不得承修已报废的机动车，不得利用配件拼装机动车，对维修经营者拼装机动车设定了禁止性义务，但未设定罚则。结合《机动车维修管理规定》第六条县级以上道路运输管理机构负责具体实施本行政区域内的机动车维修管理工作、第四十五条道路运输管理机构应当加强对机动车维修经营活动的监督检查等相关条款内容，道路运输管理机构作为机动车维修经营的备案管理方，理应负责对机动车维修经营拼装机动车的行为进行监管和查处，市场监管部门对此行为不宜再介入查处。
（三）、取得改装资质企业非法改装的行为
专门从事车辆改装的企业需要取得工信部的整车（改装）准入许可，包括企业准入和产品准入。对于已取得改装资质的企业从事非法改装的行为，《公路安全保护条例》（国务院令593号）第六十三条第二款早有明确规定：具有国家规定资质的车辆生产企业未按照规定车型和技术参数改装车辆的，由原发证机关责令改正，处4万元以上20万元以下的罚款；拒不改正的，吊销其资质证书。所以此类违法应由原发证机关即工信部门查处。
（四）、未取得改装资质单位非法改装的行为
2004年4月30日，国家七部委联合发布的《关于在全国开展车辆超限超载治理工作的实施方案》（交公路发[2004]219号）中提出：从2004年5月中旬起，由工商总局会同交通部、发展改革委、公安部、质检总局对车辆非法改装企业进行整顿，特别是对一些重点地区要采取联合行动进行集中整治，以规范车辆改装秩序和行为，明确对车辆非法改装行为，由原工商总局牵头查处。原工商总局也于2004年6月、2006年4月陆续发布了《关于在全国开展车辆非法改装问题整顿工作的通知》（办字[2004]第53号）、《关于深入开展车辆非法改装整顿工作的通知》（办字[2006]28号），提出各地工商行政管理机关要正确适用法律法规，增强办案的准确性和权威性。对未取得营业执照擅自从事车辆改装的，依照《无照经营查处取缔办法》进行查处；对已取得营业执照擅自改装未经国家机动车主管部门许可改装的车辆的，以及销售擅自改装的车辆的，依据《道路交通安全法》进行查处；对已取得营业执照的企业改装经国家机动车产品主管部门许可改装的车型，不执行国家安全技术标准或者不严格进行机动车成品质量检验，致使质量不合格的机动车出厂销售的，依据《道路交通安全法》的规定，移交质量技术部门进行查处。
鉴于《道路交通安全法》第一百零三条第四款有生产、销售擅自改装的机动车的罚则，对已取得营业执照擅自改装未经国家机动车主管部门许可改装的车辆的，以及销售擅自改装的车辆的，应按此罚则处理。所以可以理解为，原工商总局在2004至2006年期间曾主动认领过《道路交通安全法》第一百零三条第四款中涉及改装机动车的查处职权。其实，在上述2006年《通知》下发后不久，原工商总局也曾就改装机动车的查处职权的问题正式请示过全国人大法工委，但法工委的回复中却对工商部门担负该查处职权的观点不予支持。但此后很长一段时间内，上述《通知》在历年来的规范性文件清理中未被明确废止。
网上搜索发现，近些年仍有部分省、市的原工商部门在主动履行查处生产、销售擅自改装的机动车的职责。
实际上，各地法院对此也有不同看法。成都市中级人民法院在一份（2015）成行终字第779号的二审行政判决书中就明确提出：对于改装、拼装车辆进行处罚的主要行政管理主体应为各级人民政府公安机关交通管理部门及质量技术监督部门等行政机关。而成华工商局仅具有在相关部门查实违法事实进行处罚后，对被处罚对象进行吊销营业执照处罚的职权；上诉人向成华工商局递交的举报材料所列事项不在成华工商局的执法权限范围内，应由其他相关职能部门调查处理。故成华工商局对涉案举报投诉进行立案调查超越权限。
考虑到从事车辆改装同样需要工信部审批许可，按照《国务院关于先照后证改革后加强事中事后监管的意见》（国发[2015]62号）中谁审批、谁监管的原则，工信部在2019年6月已经通过规章赋权，主动认领了《道交法》第一百零三条第三款对未经准入擅自生产、销售机动车的处罚权，而《道交法》第一百零三条第四款又明确规定生产、销售拼装的机动车或者生产、销售擅自改装的机动车的，依照本条第三款的规定处罚，所以工信部门承担对未取得资质企业非法改装的查处，更为恰当。
（五）、机动车维修经营者非法改装的行为
《道路运输条例》（国务院令406号）第七十二条规定：违反本条例规定，机动车维修经营者使用假冒伪劣配件维修机动车，承修已报废的机动车或者擅自改装机动车的，由县级以上道路运输管理机构责令改正；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下的罚款，没收假冒伪劣配件及报废车辆；情节严重的，由县级以上道路运输管理机构责令停业整顿；构成犯罪的，依法追刑。
据此，机动车维修经营者擅自改装机动车的行为，应由道路运输管理部门负责查处。需要注意的是，这里的机动车维修经营者不应狭隘地理解为仅有向道路运输管理部门做了备案（原须许可）的经营者，而应该是主营业务为机动车维修的所有经营者。
（六）、部分地区的特殊规定
2019年修订的《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》第三十二条第一款规定：驾驶改变、加装不符合国家安全技术标准的灯光装置、动力装置的机动车上道路行驶的，扣留机动车，责令消除违法状态，收缴违法装置，对车辆所有人处两千元罚款，对非法改装的单位或者个人处一万元罚款，而该《条例》第五条规定：市公安机关交通管理部门负责本条例的实施，即对于非法改装机动车的违法行为，应由当地公安交警部门查处。
另外，目前国内也有部分地区直接将生产、销售擅自改装的机动车的查处职权明确划给了公安部门，如湖北省黄冈市、海南省儋州市等。如下例：
来源：中国品牌与防伪
编辑：赵华
一审：古萍
二审：顾艳
三审：杨宏
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